Experiencias exitosas de desarrollo social en la cooperación internacional. Lecciones aprendidas en el caso de Colombia more

En: Said Hung, Elias (editor). 2011. Migración, desarrollo humano e internacionalización (pp. 85-109). Editorial Universidad del Norte. Barranquilla Experiencias exitosas de desarrollo social en la cooperación internacional. Lecciones aprendidas en el caso de Colombia* Carlo Tassara** Cómo ha cambiado la cooperación internacional para el desarrollo L a cooperación internacional ha ido modificando su filosofía y también sus enfoques y metodologías en el curso de los años. Entre los años cincuenta y los años sesenta el análisis es muy simple: el subdesarrollo se debe a la baja capacidad de ahorro y de inversión de los países. Por ende, la cooperación es fundamentalmente una ayuda a los países pobres para que aumenten la producción industrial y el crecimiento1. El enfoque de la cooperación es básicamente económico y está * Presentado en el homenaje a la Université Paris Est - Créteil Val de Marne y la celebración de los 22 años de la Maestría en Desarrollo Social de la Universidad del Norte, Cátedra Europa, 2010. ** Asesor de cooperación internacional y profesor en varias universidades italianas y colombianas, entre ellas, la Universidad “La Sapienza” de Roma (Italia) y la Universidad del Norte de Barranquilla (Colombia). Agradecimientos: El autor agradece a los dirigentes de la oficina del CISP en Colombia, y especialmente a Germán Gallego y Leonardo Villada, quienes facilitaron los materiales relativos a las experiencias de los Acuerdos territoriales y los Presupuestos participativos mencionadas en este ensayo. 1 En esta época las Naciones Unidas establecen uno de los primeros objetivos cuantitativos para el desarrollo de los países menos industrializados: lograr una tasa de crecimiento del producto interno bruto del 5% al año antes de 1970. 85 orientado a la constitución del capital físico: su papel es dirigir el ahorro de los países industrializados hacia los países en vía de desarrollo, por un lado, y apoyar la realización de las infraestructuras necesarias, por el otro. Además, los estados nacionales son los únicos actores de la cooperación y las relaciones entre donantes y beneficiarios son de tipo jerárquico: no hay diálogo entre socios sino aplicación de las directivas del donante por parte del beneficiario. Poco a poco, las cosas han cambiado de manera relevante. Hoy en día, la cooperación internacional se concentra en la lucha contra la pobreza. Por otro lado, el diálogo sobre las políticas globales, el interés mutuo, el partenariado, la participación activa y la apropiación (ownership) por parte de los actores locales se consolidan como enfoques y criterios metodológicos cada vez más universales. En este marco, los actores de la cooperación ya no son únicamente los estados nacionales sino también los gobiernos sub-estatales (municipios, provincias, departamentos, etc.), las organizaciones de la sociedad civil, las universidades, los centros de investigación y el sector privado. Esta filosofía se refleja en la promoción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Naciones Unidas, 2009), que constituyen los principios ordenadores de la política de desarrollo y se reflejan en las estrategias y las prioridades operativas de todos los donantes internacionales. La Cumbre del Milenio se lleva a cabo el 8 de septiembre de 2000 en la sede de la Organización de las Naciones Unidas en Nueva York, en presencia de 189 jefes de Estado y de Gobierno, con el fin de transmitir el mensaje claro de que la erradicación de la pobreza en el ámbito mundial debía ser una prioridad para todos los países. Este enfoque se refleja en la Declaración del Milenio, que firman los asistentes a la cumbre, y que constituye un compromiso con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 86 Migración, desarrollo humano e internacionalización 1 POBREZA Reducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre 2 EDUCACIÓN Lograr la enseñanza primaria universal 3 IGUALDAD DE GÉNERO Promover la igualdad entre los sexos 4 MORTALIDAD INFANTIL Reducir a dos terceras partes la mortalidad de los menores de 5 años 5 MORTALIDAD MATERNA Reducir la mortalidad materna en tres cuartas partes 6 SALUD Detener la propagación del VIH/SIDA, el paludismo y la tuberculosis 7 DESARROLLO SOSTENIBLE Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente 8 ALIANZA MUNDIAL PARA EL DESARROLLO Fomentar una asociación mundial para el desarrollo, con metas para la asistencia, el comercio, y el alivio de la carga de la deuda Fuente: Naciones Unidas, 2009. Figura 1 Objetivos del Milenio Experiencias exitosas de desarrollo social en la cooperación internacional. Lecciones aprendidas en el caso de Colombia 87 Los primeros siete objetivos acordados hacen referencia a la erradicación del hambre y de la pobreza, la promoción de la educación primaria universal, la igualdad de género, la reducción de la mortalidad infantil y maternal, la detención del avance del VIH/SIDA, del paludismo y la tuberculosis, y la promoción de la sostenibilidad del medio ambiente. El último objetivo se centra en fomentar una asociación mundial para el desarrollo, a través de la materialización de un compromiso firme que aúne recursos y voluntades en forma de alianzas entre países ricos y pobres. A pesar de las grandes dificultades que existen para lograr estos ambiciosos objetivos2, su formulación y su aprobación reflejan un cambio de rumbo bastante evidente en la cooperación internacional para el desarrollo. Cohesión social y desarrollo territorial En este nuevo contexto, varios donantes, especialmente la Unión Europea, le han dado cada vez más importancia a factores como la cohesión y la inclusión social, sobre todo en la cooperación con los países de ingresos medios y medio-altos y, por ende, con la gran mayoría de los países de América Latina. La progresiva institucionalización de los derechos sociales contribuye a la integración material de la sociedad, en tanto le posibilita a las personas, independientemente de los méritos y la condición social, participar de un mínimo de bienestar. Para el Consejo de Europa (2005, p. 82) la cohesión social es concebida precisamente como integración material, esto es, como «la capacidad de una sociedad de asegurar el bienestar de todos sus miembros, minimizando disparidades y permitiendo el acceso equitativo a los recursos disponibles». 2 Según el último informe sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas (2009), los avances hacia el logro de los ODM están amenazados por un crecimiento económico lento, o incluso negativo, por una disminución de recursos, menos oportunidades comerciales para los países en desarrollo y posibles reducciones de los fondos provenientes de países donantes. Además, los efectos del cambio climático son cada vez más evidentes y pueden tener un impacto devastador tanto en los países ricos como en los pobres. 88 Migración, desarrollo humano e internacionalización La titularidad de los derechos sociales no solo posibilita esta integración material sino que contribuye también a plasmar ciertos valores y principios democráticos sin los cuales la sociedad pierde rumbo y debilita su poder integrador. Las prestaciones materiales en el ámbito de la salud, la educación, la previsión, la vivienda, etcétera, son herramientas que garantizan la inclusión de las personas en el desarrollo del país, pero también, en cuanto derechos, poseen una función formativa en tanto que les permiten a los sujetos auto-percibirse como pertenecientes a una comunidad de iguales y, por ende, darle un fundamento emocional-subjetivo a la integración material. En suma, si bien los derechos sociales no garantizan la integración simbólica, contribuyen a esta última al profundizar la recreación de los valores democráticos en al menos tres aspectos: 1. consolidar un amplio consenso en torno a los elementos normativos esenciales a garantizar; 2. facilitar que valores éticos de solidaridad e igualdad sean difundidos en los lazos sociales e institucionales y 3. fortalecer el reconocimiento social y el respeto a la dignidad de todas las personas. Al mismo tiempo, la cohesión social se refiere a una sociedad «gobernada por un contrato social […] aceptado, entre un Estado transparente, solidario y comprometido con los principios de justicia y solidaridad, y ciudadanos que gozan de derechos y responsabilidades» (BID, 2006). Por ende, una política orientada al fortalecimiento de la cohesión social implica la aceptación de algunos desafíos: • Consolidación y ampliación progresiva de las políticas orientadas a la universalización de la protección social. • Mejoramiento de la calidad y la ampliación del acceso a los servicios públicos y a la justicia, sobre todo para los sectores más pobres de la población. • Políticas activas de empleo y ampliación de los derechos de los trabajadores, incluso en sectores no formales. Experiencias exitosas de desarrollo social en la cooperación internacional. Lecciones aprendidas en el caso de Colombia 89 • Generación de mecanismos fiscales progresivos y solidarios. • Fortalecimiento de las instituciones y de la gobernabilidad democrática. «Frente a estos desafíos, el papel de las políticas públicas y de los responsables de gestionarlas territorialmente de manera coherente, eficiente, democrática y solidaria, representa la base sobre la cual deberán soportarse las estrategias y las acciones de desarrollo sostenible en los ámbitos locales, en coordinación con los gobiernos sub-nacionales y los propios actores sociales quienes serán los beneficiarios del nuevo modelo de desarrollo al que se aspira» (Delgadillo & Cortés, 2009). Hay que considerar también que existe una dimensión territorial de la cohesión social. Al respecto, se podría afirmar que esta última consiste en garantizar un armonioso desarrollo de municipios y de territorios con características muy diversas, transformando la diversidad en un activo que contribuya al desarrollo sostenible de una región (Comisión Europea, 2008). En una economía mundial cada vez más globalizada, la competitividad y la prosperidad no dependen únicamente de la capacidad de las personas y de las empresas de aprovechar al máximo los activos territoriales, sino también de los vínculos que se establecen con otros territorios para garantizar la utilización de activos comunes de manera coordinada y sostenible. Experiencias exitosas de desarrollo social en Colombia En este marco, la cooperación internacional —o por lo menos una parte de ella— se parece cada vez más a un multiplicador de los procesos endógenos de desarrollo económico y social, y se orienta a darle apoyo a las experiencias más avanzadas que ya se están realizando en los distintos países, valorizando al mismo tiempo los recursos humanos locales. 90 Migración, desarrollo humano e internacionalización Las experiencias que se presentan a continuación, hacen referencia a varios proyectos realizados en el Departamento de Antioquia3 por una organización no gubernamental (ONG) italiana, el Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli (CISP) [Comité Internacional para el Desarrollo de los Pueblos]. El CISP nació en 1983, tiene su sede principal en Roma y opera en el campo de la cooperación internacional y de la lucha contra la exclusión social4. Con la colaboración de los distintos partners locales, ha realizado y realiza proyectos de desarrollo, rehabilitación, ayuda humanitaria e investigación aplicada en más de treinta países de África, América Latina, Medio Oriente, Asia y Europa del Este. En los países de la Unión Europea realiza proyectos de información, capacitación, educación para el desarrollo, lucha contra el racismo y la exclusión social, y promoción de la solidaridad internacional. El CISP trabaja desde 1983 en Colombia, en donde ha realizado múltiples proyectos en una docena de Departamentos y en varios sectores operativos: apoyo a la producción agropecuaria y pesquera a pequeña escala; salud y saneamiento básico; reforestación, gestión sustentable de recursos naturales y manejo de cuencas hidrográficas; protección a la niñez de la calle y lucha contra la prostitución de los menores de edad. Con especial referencia al proyecto “Cohesión social y desarrollo: consolidación del arraigo territorial de las comunidades afectadas por el conflicto armado en el Oriente, Bajo Cauca y Atrato antioqueño y chocoano”, cofinanciado por la Comisión Europea y realizado, entre principios de 2007 y mediados de 2010, en colaboración por el CISP, el Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres (DAPARD) de la Gobernación de Antioquia y la asociación Municipios Asociados de la Subregión de Embalses de los Ríos Negro-Nare (MASER). 4 Desde 1997 sus principios y finalidades están resumidos en el “Código de Conducta para los programas de cooperación” y en una Declaración de Intenciones, que fue actualizada en el 2008 bajo el título “Para los derechos y contra la pobreza. Enfoques y prioridades operativas del CISP”. 3 Experiencias exitosas de desarrollo social en la cooperación internacional. Lecciones aprendidas en el caso de Colombia 91 Fuente: PLANEA, 2006. Figura 2 Departamento de Antioquia En el caso de Antioquia, en donde opera desde 1997, sus actividades se han focalizado en la atención a la población desplazada en Medellín y en varias sub regiones del Departamento (Oriente, Bajo Cauca, Urabá y Nordeste). Al respecto, se pueden identificar dos etapas principales: atención de emergencia (entre el 1997 y el 2002) y promoción y realización de iniciativas de desarrollo territorial (desde el 2003). 92 Migración, desarrollo humano e internacionalización En la segunda etapa se ha venido consolidando un enfoque orientado a la promoción del desarrollo territorial y a la cohesión social, que ha permitido realizar múltiples proyectos de desarrollo económico local y de promoción de políticas sociales, también en el marco del Laboratorio de Paz del Oriente Antioqueño. Lo anterior ha contribuido a definir metodologías innovadoras, como los Acuerdos Territoriales y los Presupuestos Participativos que se presentan a continuación. Acuerdo Territorial Descripción de la experiencia La negociación e implementación de un Acuerdo Territorial (AT) está orientada a la generación de espacios de articulación interinstitucional y de sinergias entre las comunidades, las alcaldías y las instituciones de cada región, posibilitando puntos de concertación, de negociación, de intervención conjunta. Se trata de una herramienta que conduce a las comunidades a buscar su propio desarrollo en una forma organizada y participativa. Con los AT las comunidades alcanzan una mayor participación ciudadana, las alcaldías desarrollan una mejor gestión pública y las instituciones presentes en el territorio actúan de manera más efectiva y coordenada. Un Acuerdo Territorial es el resultado formal de un proceso que se desarrolla progresivamente con las comunidades y con sus asociaciones, con las administraciones locales y con las entidades presentes (tanto públicas como privadas), para intentar resolver las diferentes problemáticas sociales, económicas y productivas que afronta la población de un determinado territorio. Obviamente, es importante que las alcaldías y las demás administraciones locales mantengan un liderazgo efectivo sobre este proceso. El AT es un documento en el cual se establece el tipo de compromiso que asume cada entidad con la comunidad; vale decir, Experiencias exitosas de desarrollo social en la cooperación internacional. Lecciones aprendidas en el caso de Colombia 93 se define la línea de acción (vivienda, desarrollo económico, formación, etc.), el producto, el servicio, o el importe con el cual se contribuye a la acción y la entidad o persona responsable. Tanto la comunidad como la entidad deben firmar el documento para darle validez. La primera experiencia se realizó en ocho municipios del Departamento de Antioquia5 en el marco del proyecto “Cohesión social y desarrollo”, en estrecha colaboración con la Gobernación respectiva. En este marco, en el año 2007 se realizó un proceso de articulación con las entidades locales y se hicieron visitas de socialización de la metodología, presentando el propósito de la misma frente a las comunidades, las alcaldías y las instituciones. Posteriormente, se planificó un primer AT a través de la creación de un consejo comunitario, logrando la asistencia y el compromiso no solo de las Alcaldías y de las comunidades, sino también de la mayoría de las entidades presentes en el territorio6. En estos espacios también se debatieron otras problemáticas como la seguridad, las vías, la salud, la educación y las comunicaciones, buscando desde cada mandato institucional hacer algún tipo de gestión e intervención en las comunidades involucradas. Para el año 2009 los AT ya trascendieron de lo departamental a lo nacional, realizando otras experiencias exitosas en el mismo Departamento de Antioquia (Municipio de Vigía del Fuerte) y en los Departamentos del Chocó (Bojayá), Magdalena (Santa Marta) y Sucre (Magangué). Entre finales de 2009 y principios de 2010 se realizaron las primeras rendiciones de cuentas y las evaluaciones de los AT anteriormente implementados. 5 Municipios de Cáceres, Caucasia y Tarazá (Subregión Bajo Cauca); Argelia, Cocorná, Granada, San Carlos y Sonsón (Subregión Oriente). 6 Entre ellas: SENA, Corantioquia, Incoder, ICBF, Fedegan, Universidad de Antioquia, Cornare, PMA, MASER. Para el segundo AT se sumaron: Suservicop, Asculticacho, Asopac, ACATA, MIDAS-USAID, Alta Consejería para la Reintegración (ACR), ICA, Unidad de Atención a la Población Desplazada (UCAD), Universidad Católica del Norte (UCN), Diócesis de Santa Rosa de Osos, Comité de Cafeteros, UCAD. 94 Migración, desarrollo humano e internacionalización Además, el proceso de los AT se apoya en dos herramientas adicionales, como son los intercambios de experiencias y los Planes de Desarrollo Veredal, que aumentan la dinámica interinstitucional y proporcionan otros espacios de participación e interacción colectiva. Los intercambios de experiencias facilitan la interacción entre comunidades distintas y enriquecen la dinámica de cada una de ellas, gracias al conocimiento de los errores y aciertos que se han dado en cada proceso de formulación e implementación de otros Acuerdos Territoriales. Por su parte, los Planes de Desarrollo Veredal (PDV) les ayudan las comunidades a construir su futuro, partiendo de su propio análisis de necesidades y de posibles soluciones, y contribuyen a generar una mayor gestión propia. Hasta el momento se han elaborado unos sesenta PDV. Hoy en día, los AT cuentan con un Comité Técnico de planeación7 en cada subregión, con un compromiso comunitario, municipal e institucional de peso, tanto que otros municipios aledaños solicitan vincularse al proceso e implementar su Acuerdo Territorial. Modalidades operativas y base legal El proceso de formulación, negociación, suscripción e implementación de un Acuerdo Territorial, anteriormente descrito, puede ser sintetizado de la siguiente manera: • Revisión de las políticas de desarrollo local (Planes de Desarrollo Departamental y Municipal, Planes de Ordenamiento Territorial, etc.), reconocimiento de los roles y funciones de cada entidad presente en el territorio e identificación de los problemas principales y de las necesidades insatisfechas. Esto permite situar los proyectos Integrados por los representantes de la comunidad, la institucionalidad y la alcaldía respectivas. 7 Experiencias exitosas de desarrollo social en la cooperación internacional. Lecciones aprendidas en el caso de Colombia 95 • • • • • posteriormente identificados en las políticas públicas locales, departamentales y nacionales. Identificación, formulación y promoción de nuevos proyectos y/o iniciativas consideradas útiles y pertinentes para el desarrollo de la comunidad. Formulación, negociación y firma del Acuerdo Territorial propiamente dicho y creación de un comité técnico de seguimiento del mismo. El AT tiene tres propósitos generales: aclarar el mandato institucional de cada entidad involucrada; definir las acciones previstas y los compromisos tomados por cada entidad al respecto; sentar las bases para el posterior seguimiento y rendición de cuentas. Articulación operativa de los proyectos e iniciativas que se vienen realizando en el territorio por las diferentes organizaciones. Promoción y fortalecimiento del liderazgo comunitario como eje articulador de la acción interinstitucional con el fin de reconocer su propia dinámica en el plan de desarrollo en el ámbito veredal, municipal y subregional. Realización de actividades concertadas entre las partes con un enfoque integral, que permitan mejorar la cohesión social y la calidad de vida de las comunidades involucradas. El comité técnico se encarga de capacitar a los socios a través de foros, seminarios y talleres; coordinar la realización de los proyectos para el desarrollo económico y social de la comunidad; acompañar a las comunidades en la construcción de sus Planes de Desarrollo Veredal; darle seguimiento a los compromisos tomados para cada entidad; presentar la rendición de cuentas a los socios; promover y apoyar la realización de eventos de intercambios de experiencias. A nivel teórico, los AT se han construido con base en la elaboración de la Comisión Europea en el tema de la cohesión social y territorial y en la bibliografía existente sobre las múltiples experiencias de desarrollo participativo realizadas en América Latina. 96 Migración, desarrollo humano e internacionalización La base legal está constituida por la Constitución Política de Colombia de 1991, la Ley 143 de 2002, por medio de la cual se desarrolla lo referente a la organización, funcionamiento y vigilancia de la acción comunal, y la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994). Resultados logrados Las alianzas que se consolidan a través del Acuerdo territorial permiten ampliar el impacto de las intervenciones y garantizan importantes resultados en términos de mejora de las condiciones de vida de las comunidades. El Acuerdo Territorial que ha sido propuesto en las diferentes comunidades se ha estructurado según los distintos componentes, en los cuales las entidades firmantes, bajo la coordinación institucional de las alcaldías, se han comprometido a contribuir a las actividades productivas y micro empresariales, a la vivienda, al saneamiento básico, a la mejora de los servicios y a las actividades de fortalecimiento comunitario e institucional. Por otro lado, es importante destacar que las experiencias realizadas hasta el momento han permitido romper los paradigmas clásicos de la planificación del desarrollo y generar espacios abiertos para la participación, organización y gestión comunitaria y organizacional. En este marco, ha aumentado la confianza de la población hacia las instituciones y el arraigo territorial, por un lado, y ha crecido la transparencia institucional, por el otro. Presupuesto Participativo Descripción de la experiencia El Presupuesto Participativo es una metodología que tiene sus orígenes en Brasil en los años ochenta. Sin embargo, en los últimos años se ha difundido a grandes y pequeños centros, urbanos y rurales de toda América Latina. A través de ejercicios de planeación local, se puede lograr que las comunidades Experiencias exitosas de desarrollo social en la cooperación internacional. Lecciones aprendidas en el caso de Colombia 97 identifiquen y prioricen las inversiones públicas municipales en proyectos que las benefician en lo social y económico, permitiendo una mayor transparencia en la ejecución de los recursos. Esta metodología ha permitido apoyar estrategias empresariales formuladas por las mismas comunidades, logrando además un importante impacto en la generación de ingresos y de empleo. El principal objetivo de la planificación y ejecución del Presupuesto Participativo es permitir que la ciudadanía tome decisiones o, en todo caso, incida directamente en lo referente a la destinación de los dineros públicos, generalmente sobre el presupuesto municipal. Las primeras experiencias realizadas en el Departamento de Antioquia en el marco de la cooperación internacional, se remontan al año 2006, cuando el CISP8, en colaboración con la Gobernación de Antioquia y con una cofinanciación de la Comisión Europea, acompañó la fase de puesta en marcha y sistematización de una alternativa de gobernabilidad que se venía desarrollando en el Municipio de Nariño, lo que, a la par de una iniciativa similar que se empezaba a acompañar en el Municipio de Medellín, permitió la retroalimentación y el fortalecimiento de la estrategia. Con base en esta experiencia y en el marco del proyecto “Cohesión social y desarrollo”, esta metodología fue divulgada entre las comunidades e instituciones en algunas veredas del Municipio de San Carlos, las cuales lo contemplaron como una de sus principales herramientas en la definición de los Planes de Desarrollo Veredales, núcleo principal de los Acuerdos Territoriales. En el marco de un proyecto de ayuda humanitaria a la población desplazada en el Oriente y con el propósito de fortalecer la institucionalidad local. 8 98 Migración, desarrollo humano e internacionalización Cuadro 1 La experiencia del municipio de Nariño La propuesta del Alcalde, que venía de su Plan de Gobierno 2004-2007, era la de no dejar la participación comunitaria en letra muerta. Para lo cual se hacía necesario profundizar en el ejercicio democrático para encontrarle soluciones a los problemas locales y regionales involucrando un conjunto más amplio de recursos (financieros, organizacionales, humanos) en la construcción concertada del desarrollo municipal. Para alcanzar esta finalidad, se propuso conformar y fortalecer un Comité de Participación Comunitaria (COPACO), como un espacio en el cual se identifiquen las problemáticas, se generen propuestas de solución, se concerte y priorice el presupuesto municipal y la ejecución de obras. El Comité estaría conformado por representantes de las Juntas de Acción Comunal (JAC), gremios, asociaciones y organizaciones de base. Con ellos se tomarían las decisiones con referencia al desarrollo municipal. Este Comité se reuniría cada tres meses con el fin de programar y priorizar las obras y proyectos, además de evaluar el presupuesto invertido y las obras ejecutadas. Igualmente, se conformarían con los líderes comunitarios subcomités en los distintos sectores de: vivienda, salud, educación, vías, infraestructura, desarrollo agroambiental, cultura, deporte, desarrollo comunitario, entre otros. Semestralmente se organizarían Asambleas Comunitarias y Cabildos Abiertos con los líderes comunitarios y la comunidad en general, a quienes se les presentaría un informe escrito de las actividades administrativas, las actas de las reuniones y se recogerían las opiniones, sugerencias y conceptos de los participantes. Fuente: Valderrama, 2007. Esta experiencia fue asimilada y difundida en otras veredas y en la actualidad constituye un mecanismo bastante consolidado de interlocución y de relación entre las administraciones municipales y las comunidades urbanas y rurales, lo que posibilita, además, consolidar la gobernabilidad. Experiencias exitosas de desarrollo social en la cooperación internacional. Lecciones aprendidas en el caso de Colombia 99 Fuente: Valderrama, 2007. Modalidades operativas y base legal Las comunidades organizadas (a través de Juntas de Acción Comunal, comités o gremios) eligen sus representantes para conformar mesas sectoriales sobre los temas considerados relevantes, como por ejemplo: la educación, la vivienda, la salud, el desarrollo económico o los servicios municipales. Las mesas sectoriales identifican las necesidades prioritarias en cada área y proponen soluciones. Finalmente, se producen unos documentos temáticos que se relacionan con los planes de desarrollo existentes (veredal, zonal, municipal) y se formulan propuestas operativas sobre el uso de los recursos. Estos documentos son presentados para su validación ante organizaciones de mayor nivel creadas para tal fin, como la Asamblea Municipal o el Comité de Participación Comunitaria (COPACO) y, finalmente, son presentados al Concejo Municipal para su aprobación. De acuerdo con la naturaleza de las actividades, estos son remitidos a la dependencia de la Alcaldía Municipal que se encarga del tema (educación, vivienda, salud) 100 Migración, desarrollo humano e internacionalización para que los ponga en su portafolio de proyectos. La administración municipal y la comunidad ejecutan el presupuesto y hacen seguimiento y evaluación. Este proceso puede ser sintetizado de la siguiente manera. • Construcción participativa del Plan de Desarrollo Municipal. • Formulación, negociación y firma de preacuerdos y acuerdos entre las organizaciones territoriales y la Alcaldía Municipal. • Creación y fortalecimiento de un Comité de Participación Comunitaria (COPACO), de unos Centros de Participación Zonal que agrupan a distintas veredas y de unas mesas sectoriales. • Priorización de necesidades e identificación de propuestas operativas de inversión. • Concertación con el Concejo Municipal y articulación de voluntades. • Deliberación pública del presupuesto municipal. • Rendición de cuentas, monitoreo permanente y evaluaciones periódicas. La base legal de referencia es bastante rica y articulada: el Código de Procedimiento Civil (artículos 3, 103, 345 y 355); la Ley 819 de 2003 “Normas orgánicas del presupuesto para la transparencia fiscal”; la Ley 388 de 1997 “Desarrollo territorial” y el Decreto 111 de 1996 “Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP)”9. 9 Otras bases legales importantes son: Ley 152 de 1994, “Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”; Ley 136 de 1994, “Ley de Régimen Municipal” y Ley 617 de 2000, “por la cual se reforma parcialmente”; Ley 134 de 1994, “Espacios y mecanismos de participación”; Ley 131 de 1994, “Ley Estatutaria del voto programático”. Experiencias exitosas de desarrollo social en la cooperación internacional. Lecciones aprendidas en el caso de Colombia 101 Fuente: Valderrama, 2007. Resultados logrados A través del Presupuesto Participativo, las comunidades locales se involucran directamente en el proceso de toma de decisión relativo a la destinación de una parte importante de los recursos públicos, generalmente en lo relacionado con el presupuesto municipal. Además, este proceso participativo, conjuntamente con la adopción de los Acuerdos Territoriales, permite que otros actores diferentes a las administraciones y a las comunidades, tales como instituciones públicas y privadas presentes en la zona, se vinculen de manera más firme y coordinada a la implementación de las estrategias de desarrollo local. De forma más puntual, se pueden destacar otros resultados importantes como, por ejemplo, los siguientes: mayores niveles de participación y transparencia en la gestión municipal; consolidación de la participación ciudadana y surgimiento de nuevos liderazgos tanto a nivel de base como a nivel de la administración municipal; menores niveles de corrupción en la gestión de los recursos públicos; oportuna identificación y priorización de las necesidades existentes en el ámbito local; aumento de la inclusión y la cohesión social; impacto positivo en la generación de ingresos y de empleo. 102 Migración, desarrollo humano e internacionalización En lo referente a la primera experiencia realizada en el Municipio de San Carlos, se puede añadir que «El proceso […] ha sido una experiencia enriquecedora tanto para la administración municipal como para la comunidad […] y se han fortalecido los espacios de participación; las comunidades se sienten escuchadas y responsables de su propio desarrollo; hay un diálogo más fluido y permanente entre la comunidad y la administración municipal; se ha ganado confianza, que redunda en un desarrollo municipal acorde con las prioridades de la comunidad, mejorando su calidad de vida» (Valderrama, 2007). La cabal aplicación del enfoque del Presupuesto Participativo, permitió, específicamente, lograr algunos resultados concretos muy relevantes, como por ejemplo los que se especifican a continuación. • Ampliación de la cobertura en seguridad social (del 54% al 96%), incrementando sustancialmente los subsidios de salud a través del acceso a recursos nacionales y departamentales, con la cofinanciación municipal. • Mejoramiento de 1 300 viviendas y auto construcción de 200 viviendas nuevas. • Mayor cobertura de los programas de seguridad alimentaria y complementación nutricional, en especial los restaurantes escolares y a los grupos vulnerables, como son los niños en estado de desnutrición, madres gestantes y lactantes, adultos mayores y población desplazada. • Reactivación de la producción agropecuaria, especialmente en los sectores panelero, cacaotero, cafetero y ganadero. • Construcción de diez puentes peatonales con el apoyo de la comunidad y con la cofinanciación del Departamento y del Municipio. • Impacto del proceso participativo en el mejoramiento de la seguridad y en la disminución de los eventos que perturbaban la tranquilidad del municipio. Da cuenta de esto el retorno de los pobladores a la zona rural, la libre circulación en el territorio y el mayor número de visitantes a los sitios turísticos del municipio. Experiencias exitosas de desarrollo social en la cooperación internacional. Lecciones aprendidas en el caso de Colombia 103 Otras consideraciones Articulación con el Plan de Desarrollo Departamental Es importante evidenciar que la viabilidad de los Acuerdos Territoriales y de los Presupuestos Participativos se debe, entre otros factores, a la coherencia y a la articulación de los mismos con las prioridades incluidas en el Plan de Desarrollo Departamental. Este pretende enfrentar cinco grandes retos10 y se articula en cinco líneas estratégicas principales, cinco objetivos generales, 28 objetivos específicos y 230 programas operativos (ver Figura 5). LÍNEA ESTRATÉGICA OBJETIVO GENERAL IMPACTO DESARROLLO POLÍTICO Generar condiciones de seguridad, justicia y orden público Inclusión social para lograr mejores niveles de desarrollo humano Contribuir a un adecuado desempeño de la economía antioqueña Desarrollo territorial desconcentrado incluyente y sustentable Consolidar un clima de confianza entre Gobierno y Sociedad OBJETIVO ESPECÍFICO RESULTADOS Seguridad y Convivencia Orden Público Paz PROGRAMAS GESTIÓN 30 DESARROLLO SOCIAL DESARROLLO ECONÓMICO DESARROLLO TERRITORIAL Educación Salud Niñez Juventud Étnias Tercera edad Viviendas Disca- Equidad pacidad de género Deporte 99 Internacionalización Productividad Cv T.I. Agrop. Turismo Minería 45 Ordenam. Medio Infraestructura Agua regional ambiente Comunicación Saneamiento 25 DESARROLLO INSTITUCIONAL Descentralización y Participación articulación institucional Modernización Buen Calidad Administrativa Gobierno Gobierno 31 5 5 28 230 Fuente: GDA, 2008b. Figura 5 Estructura del Plan de Desarrollo 2008-2011 del Departamento de Antioquia 10 Reducción de la pobreza y lucha contra la miseria; modernización para la internacionalización del departamento; mayor equilibrio subregional; seguridad, convivencia y paz; fortalecimiento institucional. 104 Migración, desarrollo humano e internacionalización Una de las líneas estratégicas es el “Desarrollo Institucional”, que incluye algunos componentes y objetivos específicos, especialmente acordes con los planteamientos y con la orientación de las experiencias participativas objeto del presente ensayo. Tabla 1 Principales programas previstos en los dos primeros componentes de Desarrollo Institucional del Plan de Desarrollo 2008-2011 del Departamento de Antioquia Componente y objetivo específico Componente 1: Descentralización y articulación institucional. Objetivo específico: Adecuada estructura pública departamental que soporte los procesos de descentralización y la articulación institucional. Programas Programa 1: Promoción de alianzas públicas supra municipales mediante la cofinanciación de proyectos estratégicos. Programa 2: Apoyo y fortalecimiento de la capacidad institucional local. Programa 3: Impulso al Sistema Departamental de Planificación, como mecanismo institucional para la gestión del desarrollo territorial en Antioquia. Programa 4: Promoción de alianzas estratégicas público-privadas (asociaciones, agencias de desarrollo local y otras) para el desarrollo económico y mejora de la gestión territorial. Programa 5: Gestión de esquemas asociativos de organización con otros departamentos para la planificación, el ordenamiento y el desarrollo territorial, y la integración regional y fronteriza. Programa 6: […] Componente 2: Participación y asociatividad. Objetivo específico: Adecuados procesos de participación ciudadana y niveles de asociatividad. Fuente: GDA, 2008b. Programa 1: Fortalecimiento de la gestión organizativa. Programa 2: Articulación de las organizaciones sociales. Programa 3: Asociatividad para la producción y los servicios. Como se evidencia en la tabla 1, estos componentes le reconocen especial importancia a temas como los siguientes: los procesos de descentralización y de articulación y coordinación interinstitucional, tanto en el ámbito público como en el público-privado; la promoción de políticas y de servicios públicos orientados a Experiencias exitosas de desarrollo social en la cooperación internacional. Lecciones aprendidas en el caso de Colombia 105 la cohesión social; el fortalecimiento de las asociaciones y de las organizaciones sociales y la ampliación de la participación ciudadana. Proyección futura Finalmente, es importante señalar que el enfoque de los Acuerdos Territoriales y de los Presupuestos Participativos ha sido incluido también en una importante iniciativa de cooperación orientada al fortalecimiento institucional de la Gobernación de Antioquia, que ha empezado hace algunos meses y que tendrá una duración de tres años: el Proyecto “UE/LA WIN Unión Europea y América Latina: políticas integradas de bienestar social”. Este proyecto está liderado por la Regione Emilia Romagna de Italia y se orienta a la creación de una red de autoridades locales de cinco países (Argentina, Brasil, Colombia, España e Italia) para el intercambio de buenas prácticas y la formulación de políticas públicas para el desarrollo territorial y el gobierno local. Su objetivo general es apoyar a las administraciones locales en la consolidación y en la innovación de las políticas públicas de bienestar orientadas a la reducción de las desigualdades económicas y sociales, contribuyendo así a: i. aumentar la cohesión y la inclusión social; ii. fortalecer el papel de las comunidades locales y de las organizaciones de la sociedad civil; y iii. aumentar la competitividad de los territorios involucrados. Su objetivo específico es promover el intercambio de conocimientos, experiencias y buenas prácticas vinculadas con el diseño y la implementación de políticas públicas integradas de bienestar entre las administraciones locales europeas y latinoamericanas. Los resultados esperados pueden ser sintetizados de la siguiente manera: • Aumentar la concientización sobre métodos e instrumentos útiles para el desarrollo de políticas integradas de bienestar. 106 Migración, desarrollo humano e internacionalización • Fortalecer el sistema de gobernanza de las administraciones locales latinoamericanas en el diseño, la planificación y la implementación de políticas de bienestar integradas e innovadoras. • Transferirles competencias, capacidades y buenas prácticas a los funcionarios públicos y líderes de las organizaciones de las sociedad civil de América Latina. • Mejorar los servicios de bienestar ya existentes y crear nuevos servicios basados en la implementación de enfoques integrados e innovadores. Obviamente, dicha situación le da una proyección importante a la consolidación y a la ampliación de las experiencias exitosas tratadas en el presente ensayo. Lecciones aprendidas En términos generales, se puede afirmar que las dos experiencias analizadas son complementarias y, en su conjunto, representan un buen ejemplo de lo que anteriormente se ha definido como la nueva filosofía de la cooperación internacional para el desarrollo. Además, en los países con ingresos medios, como es el caso de Colombia y de la gran mayoría de los países de América Latina, la cooperación internacional se orienta cada vez más a dar apoyo para la adopción de políticas públicas orientadas al desarrollo social, para el fortalecimiento de las capacidades de las instituciones y de las organizaciones de la sociedad civil y para la formación de los recursos humanos. En términos específicos, las lecciones aprendidas en lo referente a las experiencias presentadas en este ensayo pueden ser sintetizadas de la siguiente manera. • La cooperación tiene que fundamentarse en un atento análisis de la situación del país y del territorio en el cual se va a operar. Sobre esta base, es muy importante que el diseño de los proyectos se oriente a fortalecer las estrategias y las políticas formuladas por los actores locales, Experiencias exitosas de desarrollo social en la cooperación internacional. Lecciones aprendidas en el caso de Colombia 107 ampliando las dinámicas de participación ciudadana y valorizando al mismo tiempo las experiencias exitosas y el personal local. • Es importante trabajar en lo local, pero es necesario mantener una visión y una estrategia global, que no se agoten en perseguir tan solo objetivos y resultados a corto plazo y que se orienten a la creación de bases firmes para la introducción de cambios estructurales, cuyos impactos puedan consolidarse a mediano y largo plazo. • Es posible lograr un mayor impacto de los proyectos de cooperación dedicándoles más tiempo y recursos a la creación de capacidades y al fortalecimiento de las instituciones locales. De hecho, lograr la consolidación y el fortalecimiento de las autoridades locales, por un lado, y apoyar los procesos de participación ciudadana, por el otro, representa una base firme para conseguir un efecto multiplicador sobre la inversión pública orientada al desarrollo social y económico de un territorio. Hasta se podría afirmar que la cooperación internacional podría lograr mejores resultados sobre la construcción de infraestructuras físicas invirtiendo más recursos en el fortalecimiento de los actores locales que en la construcción directa de estas infraestructuras. • La creación y la consolidación de redes de actores locales, por un lado, y la difusión de la capacidad de articular el trabajo en red, por el otro, representan herramientas fundamentales para el fortalecimiento de los actores locales. Entre otras razones, porque el intercambio de buenas prácticas y de lecciones aprendidas por la experiencia, y de las alianzas e intercambios de que ahí pueden surgir, constituyen una fuente inagotable para aumentar las capacidades operativas de estos actores. Bibliografía Ferroni M. et al. (2006). La cohesión social en América Latina y el Caribe. Análisis, acción y coordinación. New York: Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Bruno, D. (2009). Desarrollo de capacidades para el ejercicio de la ciudadanía. Buenos Aires: UNICEF. 108 Migración, desarrollo humano e internacionalización Comisión Europea. (2008). Comunicación de la CE: libro verde sobre la cohesión territorial. Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte. Bruselas: Comisión Europea [SEC(2008)2550]. Council of Europe. (2005). Concerted Development of Social Cohesión Indicators. Methodological Guide. Brussels: Consejo de Europa. Delgadillo, J. & Cortés, H. (2009). Desarrollo sostenible y cohesión territorial. 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